Er udbud af velfærdsopgaver forsvarligt?

Af Trine Kronbøl, chefkonsulent, Udbudsportalen i KL

Det kommunale indkøbssamarbejde Fællesudbud Sjællands kommende udbud af pladser på opholdssteder og døgninstitutioner har udløst stærke reaktioner i den senere tid. Eksempelvis er det blevet problematiseret, at fagligheden ikke havde større vægt i udbuddet, og der er blevet stillet spørgsmålstegn ved, om man overhovedet bør udbyde og udlicitere den type opgave. Reaktionerne kan overraske, da der i årevis har været et omfattende samarbejde med private leverandører på området.

Men hvad indebærer det egentlig, når en opgave sendes i udbud? Og hvad indebærer det, når man sætter vægt på pris og kvalitet i udbuddet?

Opgaver af den type, som Holbæk Kommune udbyder på vegne af en række kommuner, er i rigtig mange år i vidt omfang blevet løst af den private sektor. Samarbejdet mellem de private virksomheder og det offentlige (tidligere amterne, nu kommunerne) om for eksempel anbringelsen af børn er dog kun i få tilfælde kommet i stand efter en egentlig konkurrenceudsættelse, men er i stedet blevet forhandlet på plads og reguleret i en eller anden form for kontrakt. En konkurrenceudsættelse ændrer således ikke ved selve forankringen af opgaveløsningen eller den kontraktlige relation mellem kommunen og den private leverandør. En konkurrenceudsættelse betyder ikke, at opgaveløsningen skifter hænder, at opgaven udliciteres. Det er den allerede.

Det samme gælder i øvrigt en lang række andre velfærdsopgaver. Alle kommuner har eksempelvis et samarbejde med private om levering af hjemmepleje efter servicelovens § 83. Og mange kommuner har et samarbejde med private virksomheder om aktivering af ledige. Konkurrenceudsættelse af disse opgaver betyder altså ikke, at de udliciteres. Det er de allerede.

Udvikling ikke drevet af regler
Det synes – i lyset af debatten – relevant at slå fast, at det nyeste udbudsdirektiv fra EU, som blev implementeret i Danmark for godt et år siden i form af Udbudsloven, ikke har givet kommunerne flere beføjelser i forhold til at konkurrenceudsætte velfærdsopgaver. Det har de hele tiden kunnet. Og gennem årene er det også noget, der ses oftere og oftere – særligt på ældreområdet. Erfaringerne med konkurrenceudsættelserne og de udliciteringer, de har bragt med sig, er ikke entydige. Der er gode erfaringer såvel som dårlige erfaringer. Og det gælder både i forhold til kvaliteten og i forhold til økonomien.

Udbudsloven har heller ikke givet kommunerne flere forpligtelser i forhold til at konkurrenceudsætte velfærdsopgaver. En kommune er ikke forpligtet til at konkurrenceudsætte velfærdsopgaver. Det er et valg, som kommunen kan træffe. Og der kan være gode grunde til det. Konkurrenceudsættelse er et blandt flere midler til at sikre, at man får mest muligt for pengene. Men konkurrenceudsættelse og efterfølgende udlicitering kan også bidrage med innovation og nytænkning, ligesom det kan være en løsning i forhold til rekrutteringsvanskeligheder eller manglende kompetencer i kommunen.

Vælger en kommune at udbyde velfærdsopgaver, så er der imidlertid nogle udbudsregler, der skal iagttages. Og her skete der en ændring med Udbudsloven. I alt fald hvis man vurderer på baggrund af situationen umiddelbart før, Udbudsloven trådte i kraft. Mere konkret: hvis man iagttager perioden efter at Tilbudslovens afsnit II blev afskaffet i 2013, så har Udbudsloven indført skærpede krav for kommunerne i forhold til konkurrenceudsættelse af velfærdsopgaver. Velfærdsopgaver skal i dag udbydes i henhold til light-regimet (et regelsæt, der er lempeligere end de almindelige procedureregler for udbud).

Før ændringen i Tilbudsloven havde kommunerne imidlertid også en forpligtelse til at lave en såkaldt annoncering. Og ud over lidt formalia i form af blandt andet offentliggørelse af bekendtgørelser i EU-tidende var annonceringskravet tilnærmelsesvist lig med det krav, der i dag stilles via Udbudsloven. Hvis man har det brede perspektiv på, har Udbudsloven således ikke medført nogen væsentlig ændring i kravene til kommunerne i forhold til konkurrenceudsættelse af velfærdsopgaver.

Pris ikke lig lav kvalitet
Det synes også nødvendigt at slå fast, at fokus på pris i et udbud ingenlunde er det samme som en lav prioritering af kvaliteten i opgaveløsningen. Der synes at være en udbredt misforståelse af dette forhold. Den indbyrdes vægtning af det kvantitative konkurrenceparameter (pris) og de kvalitative konkurrenceparametre – eller mere konkret prisens vægtning i et udbud – har ganske simpelt intet at gøre med hvor høj en kvalitet, der efterspørges. Her er det faktisk langt mere relevant at se på mindstekravene i udbuddet.

Når en kommune konkurrenceudsætter en opgave ligger langt de fleste af kravene til opgaveløsningen fast og er beskrevet i kravspecifikationen eller kontraktgrundlaget. Typisk inddrages kun få af kravene i konkurrencen – som kvalitative konkurrenceparametre. Og det er så godt som altid en forudsætning, at visse mindstekrav overholdes. Det forekommer endog også, at konkurrencen på kvaliteten slet ikke adresserer kravene til opgaveløsningen, men vedrører noget helt andet – for eksempel hvordan den private leverandør tænker, at et innovativt samarbejde kan etableres. Eller at kvalitet slet ikke er en del af konkurrencen.

Når kravene til opgaveløsningen ikke inddrages i konkurrencen, vil de være bestemt og ligge fast forud for konkurrencen.

Om kun de fleste eller alle kravene til opgaveløsningen ligger fast forud for en konkurrenceudsættelse fortæller imidlertid intet om antallet af dem, deres indhold, detaljeringsgrad eller niveau. En kommune kan nøjes med at specificere sit indkøbsbehov meget overordnet og inddrage både pris og kvalitet i konkurrencen, hvormed løsningen bliver den kombination af pris og kvalitet, der stemmer bedst overens med behovet. Men en kommune kan også specificere sit behov udtømmende, hvormed det eneste, der er efterladt til en konkurrence, er prisen – der er fokus på den billigste løsning. Men den efterspurgte løsning kan udmærket være en Rolls Royce-model. Hvilken af løsningerne, der har de fleste, højeste og mest relevante krav kan altså ikke udledes af vægten mellem pris og kvalitet i udbuddet.

Konkret og individuel vurdering
Velfærdsområdet udgør en væsentlig andel af de kommunale budgetter, og der er et stigende økonomisk pres på området, blandt andet grundet den demografiske udvikling. Uanset om en opgave konkurrenceudsættes eller ej, er der derfor et vedvarende pres for hele tiden at vurdere, hvordan der opnås den bedste service og de bedste resultater for borgerne under hensyntagen til økonomien. Det handler ikke om at vælge dårlige løsninger, men at vælge den billigste løsning mellem to lige gode løsninger.  Økonomi og faglighed går så at sige hånd i hånd.

Det kan være forbundet med udfordringer at beskrive velfærdsopgaver. Men som nævnt har kommunerne på trods af denne vanskelighed i årevis haft et samarbejde private leverandører. Og kravene til skriftlighed på området er igennem de sidste mange år blevet skærpet. Der skal udarbejdes handleplaner, defineres indsatsområder og dokumenteres i overensstemmelse med regelsæt osv. Konkurrenceudsættelse er ikke noget mirakelmiddel og kommunerne skal på samme vis, som når opgaven løses internt, tænke nøje over, hvordan de vil tilrettelægge styringen. Men sat på spidsen kan en konkurrenceudsættelse måske bidrage til, at kommunerne bliver endnu skarpere i forhold til, hvad der skal løses, hvordan og hvad de gerne vil opnå for borgeren.

En overordnet generel beskrivelse af en opgaveløsning kan naturligvis ikke stå alene. Det gælder både når kommunen beskriver opgaven og kravene til løsningen af den i politikker, kvalitetsstandarder med videre til brug for egen driftsorganisation. Og når opgaven beskrives i en kravspecifikation til brug for en konkurrenceudsættelse med udlicitering til en privat virksomhed til følge. Velfærdsområdet er karakteriseret af opgaver, der kræver en konkret og individuel vurdering bag hver indsats og handling. Og her kommer visitationen ind i billedet. Borgerne visiteres til en konkret ydelse på baggrund af en konkret vurdering. Det gælder både når opgaven løses in house, af en privat part ved direkte tildeling af opgaven, eller af en privat part, som har fået tildelt opgaven i forbindelse med et udbud.

Atiklen er publiceret i Danske Kommuner den 2. februar 2017.