Drivkræfter og barrierer i innovationsfremmende indkøb

Kronik af Michael Nymark Rasmussen, Specialeafhandling, April 2014

Interorganisatoriske samarbejder i udbudsprocesserne
Indkøbs- og udbudsområdet er interessant af især to indlysende årsager. For det første køber det offentlige ind for ca. 290 mia. kr. pr. år. Derved kan selv små effektiviseringer føre til markante besparelser. For det andet synes feltet at være præget af en række nye tendenser herunder nye former for interorganisatoriske samarbejder i udbudsprocesserne. Disse interorganisatoriske samarbejder kategoriseres typisk som offentlig-private samarbejder. Især politikerne har italesat gevinsterne ved at involvere virksomheder og borgere som en del af offentlig serviceudvikling- og levering. I bedste fald kan besparelser kombineres med kvalitetsmæssige løft i opgaveløsningen. Omvendt har indkøbs- og udbudskonsulenter i forvaltningen, som ofte er de udbudsansvarlige, en mere skeptisk tilgang, idet der på visse udbudsområder mangler dokumentation for gevinsterne, og udbud, der involverer offentlig-privat samarbejde, ofte støder ind i barrierer med negative konsekvenser som følge. I mit speciale har jeg undersøgt en af de nye tendenser inden for indkøbs- og udbudsområdet; innovationsfremmende indkøb. Specialet har følgende problemformulering:

Hvilke barrierer og drivkræfter kan identificeres i innovationsfremmende indkøb, hvor offentlig-privat samarbejde er en del af udbudsprocessen,
og hvordan fremmes drivkræfter og overkommes barrierer?

To nyskabende case studier
Med afsæt i to nyskabende cases inden for udbuds-Danmark er ovenstående problemformulering blevet undersøgt. De to case studier er:

  • Region Syddanmark og Region Hovedstaden

Udviklingen af en ny seng til psykiatrien.

  • Gribskov Kommune

Danmarks største udbud på social- og sundhedsområdet.

Inden artiklen præsenterer et par af specialets konklusioner introduceres først nedenstående tabel, som sammenligner en række karakteristika fra forvaltningsparadigmerne New Public Management (NPM) og New Public Governance (NPG). Disse er essentielle i forhold til forståelsen af specialets konklusioner.

 

New Public Management

New Public Governance

Oprindelse

En række nye styringsredskaber der dukkede op i slutningen af 1970’erne og 1980’erne. Fokus på øget markedsstyring og offentlig ledelse med inspiration fra private ledelsesprincipper. Er begyndt at vinde indpas i dansk forvaltning på områder, hvor NPM synes at have mistet pusten, fordi udfordringerne har ændret karakter.

Grundlæggende udfordringer

Offentlige monopoler og manglende effektivitet. Wicked problems (komplekse problemstillinger hvor både problem og løsning kan være svære at definere).

Governance gennem / aktør perspektiv

Markedet v. kontrakter –Kunder

Netværk & partnerskaber – virksomheder og borgere

Embedsmandens rolle

Skal effektivisere og maksimere Skal udforske og undersøge

Befolkningens rolle

Kunder Medproducenter

Silo tænkning vs. tværgående samarbejde

Silo tænkning Borer huller i siloer og søger tværgående samarbejde ved komplekse problemstillinger.

Embedsmændene
Analyserne har vist, at embedsmændene indtager en central rolle i udbuddene, da de mere eller mindre er involveret i alle processer i og omkring udbuddene. Det konkluderes at de både fremstår som en drivkraft og en barriere. Deres adfærd viser, at de indtager embedsmandsroller der stemmer overens med principper i NPM og NPG. NPM fordi de arbejder ud fra et grundlæggende rationale om at effektivisere og optimere henholdsvis Region Syddanmark, Region Hovedstaden og Gribskov Kommune. Dernæst arbejder de ud fra principper, der har til formål at skabe klarhed og gennemsigtighed i processen. NPG er repræsenteret fordi embedsmændene betragter organisationen i dets omgivelser, søger tværgående samarbejder, nedbryder siloer og udøver governance gennem markedet og brugerne.

Endvidere konkluderes det, at embedsmændene vægter og bruger en række samarbejdsstrategier forskelligt. Samarbejdsstrategierne spænder i intervallet intern til ekstern orientering. Syddansk Sundhedsinnovation (stabsfunktion under Region Syddanmark) vægter i den indledende fase input fra brugerne højere end input fra markedet. Derved benytter de især internt orienterede samarbejdsstrategier til at omsætte medarbejdernes viden og kreative tankegang til innovation. Analyserne har ydermere vist, at leverandørerne mener, at det er problematisk, når markedets input ikke inddrages nok. Det fører bl.a. til manglende forventningsafstemning og til dels manglende realisme mellem ambitioner og økonomi. Gribskov Kommune vælger en strategi, hvor fordelingen mellem brugerdrevne input og markedsinput er mere jævn. I forhold til Syddansk Sundhedsinnovation bruger Gribskov Kommune i højere grad eksternt orienterede samarbejdsstrategier. Denne vægtning mellem samarbejdsstrategier fører til større tilfredshed i blandt leverandørerne.

Sammenfattende stiller det store krav til embedsmændenes færdigheder, at navigere rundt mellem samarbejdsstrategierne og finde den rigtige balancegang.

NPG skaber innovation – NPM kan i højere grad legitimere eller sætte skub i innovationsfremmende processer
Herudover er der ud fra de to case studier blevet påvist en tendens til, at embedsmændene bruger NPG paradigmets principper til at skabe innovation, men at de igennem NPM paradigmets principper skal dokumentere innovation. Analyserne har vist, at NPG er en drivkraft for innovation, fordi embedsmændene arbejder ud fra et interorganisatorisk udgangspunkt, hvor brugere, virksomheder og borgere inddrages i en samarbejdsdrevet innovationsproces. Innovationsprocessen er søgende og udforskende, der bores huller på tværs af siloer og der samles aktører med forskellige erfaringer, perspektiver og orienteringer, hvilket skaber dynamik og virker stimulerende for innovationen. NPM paradigmet kan på den anden side betragtes som en forudsætning for at innovation overhovedet kan realiseres. Det innovative skal med andre ord kunne dokumenteres. I det perspektiv kan NPM derfor være en drivkraft, idet dokumentationen kan sætte skub i innovationsprojekter. Omvendt kan manglende dokumentation også medføre at projekter ikke gennemføres, og hvis det er tilfældet, er NPM en barriere.

De institutionelle betingelser forhindrer et OPI forløb
Oprindeligt var det Syddansk Sundhedsinnovations intention at etablere et OPI forløb med et konsortium af leverandører. Men indretningen af de institutionelle betingelser betyder, at det ikke er attraktivt for leverandørerne at indgå i et OPI forløb. Følgende elementer udgør en barriere, hvor begrænset udbud er den valgte udbudsprocedure. Hvis en eller flere leverandører indvilger i et OPI forløb skal alle resultater publiceres for at overholde lighedsprincippet, sikre gennemsigtighed og ikke-forskelsbehandle. Dernæst er leverandørerne ikke garanteret den efterfølgende ordre, selvom de indgår i et OPI forløb. Tværtimod er de næsten sikker på at tabe, da konkurrenterne derved ikke har haft omkostninger til udvikling. Leverandørerne som har været med til at udvikle sengen skal have tjent udviklingsomkostningerne ind igen, og det kun gøres ved at inkludere det i tilbuddet. Disse penge skal leverandører, som ikke har været en del af udviklingsarbejdet, ikke tjene, og derfor bliver deres tilbud billigere.

Åbner ny udbudslov op for OPI forløb?
Den nye udbudslov omfatter en ny udbudsprocedure kaldet innovationspartnerskab. Umiddelbart virker den fordelagtig i forhold til nærværende eller lignende udbud, idet partnerskabet giver mulighed for at udvikle nye produkter og et efterfølgende indkøb heraf, hvis indkøbet svarer til de aftalte omkostninger. Partnerskabet er faseopdelt, hvor der sættes delmål, som de involverede skal nå, ellers har den ordregivende myndighed mulighed for at opsige samarbejdet og indlede en ny udbudsprocedure for de resterende faser.

Mere info
Ovenstående har skitseret et par af specialets konklusioner. Selve specialet indeholder en uddybende analyse og diskussion af ovenstående emner. Endvidere kan du også læse om:

  • Organisationernes nytænkende arbejdsmetoder såsom workshops, brugerinddragelse, tværgående samarbejder etc.
  • Politikernes adfærd – drivkraft eller barriere?
  • De institutionelle betingelser – drivkraft eller barriere?
  • Analytisk diskussion hvor der sammenlignes, vurderes og forklares drivkræfter og barrierer på tværs af de to case studier for at finde fællestræk og forskelle.
  • Innovationstyper og essentielle faser i innovationsprocessen.
  • Samarbejdsstrategierne kultiveringsstrategien, replikationsstrategien, partnerskabsstrategien, netværksstrategien og Open Source-strategien.
  • Webers bureaukrati-model, New Public Management og New Public Governance.

Specialet kan hentes her: http://rudar.ruc.dk/bitstream/1800/13764/1/Offentligg%C3%B8relse.pdf