Konkurser på hjemmehjælpsområdet

Mange kommuner har oplevet konkurser blandt deres leverandører af hjemmepleje inden for de seneste år.

Konkurserne skaber konkrete udfordringer for både borgere, kommuner, virksomheder og medarbejdere. Men både udbud og konkurser er en del af udviklingen af den måde, kommunerne leverer pleje til borgerne.

Af Rikke Thorlund Haahr, chef for offentlig-privat, Udbudsportalen. Artiklen er publiceret den 21. december 2015.

Konkurserne blandt private leverandører af hjemmehjælp har bragt sundheds- og ældreministeren i flere samråd, og de centrale organisationer på området – heriblandt KL – har løbende drøftet konsekvenser og håndtering af konkurserne.

Konkurser er en risiko på et privat marked, og der har også altid forekommet konkurser blandt leverandører af hjemmehjælp. De sidste par år – siden 2013 – har der imidlertid været en stigning i antallet af konkurser blandt leverandører af hjemmehjælp. Kommunerne skal sikre, at modtagere af hjemmehjælp kan vælge mellem flere leverandører. Det står i loven. På hjemmehjælpsområdet er kommunerne derfor tvunget til at anvende private leverandører, så hjemmehjælpsmodtagere har mindst ét alternativ til den kommunale leverandør.

Konkurserne kædes sammen med kommunernes øgede brug af udbud til at tilvejebringe det frie valg. Kommunerne vælger i stigende grad at bruge udbud, fordi der siden en lovændring i 2013 har været færre restriktioner knyttet til at gennemføre udbud på hjemmehjælpsområdet. Udbud bruges typisk til at etablere en priskonkurrence mellem leverandørerne, hvilket ellers tidligere har været helt fraværende. Derudover er formålet med udbud i mange kommuner at reducere antallet af leverandører. Dette i lyset af behovet for øget faglig fokus, innovation og udvikling i ældreindsatsen.

Færre og større leverandører
Mange af de kommuner, som gennemfører udbud af hjemmehjælpen, har et ønske om at samarbejde med færre og mere kvalificerede leverandører. Før lovændringen tilvejebragte langt de fleste kommuner det frie valg gennem en godkendelsesordning. Alle virksomheder, der levede op til kommunens kvalitetsstandarder (og evt. øvrige krav) til en timepris, der svarede til kommunens gennemsnitlige langsigtede omkostninger, kunne blive godkendt, og frit vælges af borgerne. I mange kommuner betød det, at man havde forholdsvis mange leverandører – især af praktisk hjælp. Mange leverandører var forholdsvis små, dvs. leverede kun til en mindre andel af kommunens borgere.

Antallet af leverandører – og deres forskelligheder, for eksempel i forhold til faglighed – er en udfordring af flere årsager. For det første driver hver privat leverandør en række administrative omkostninger i kommunen. Hver leverandør skal kobles på it-systemer af hensyn til dokumentationskravene, have nøgle eller nøglekort, og der skal etableres organisatoriske snitflader til den øvrige kommunale organisation, for eksempel hjemmesygepleje, tilsyn og beredskab.

Desuden er det svært at etablere et udviklingsfokuseret samarbejde med en bred skare af meget forskellige leverandører. Udviklingsbehovet er vedvarende og stigende i disse år, hvor der er fokus på nye metoder, for eksempel i forhold til rehabilitering og anvendelse af velfærdsteknologi.

Forskellige årsager
Ønsket om at reducere antallet af leverandører fører naturligt til, at nogle virksomheder tvinges ud af markedet. I nogle tilfælde sker det ved, at de går konkurs. Det kan skyldes, at deres forretningsgrundlag forsvinder eller ændres. Mange virksomheder leverer til mere end én kommune, men konsekvensen af at miste opgaven i én kommune kan være, at virksomhedens samlede forretningsmodel ikke længere hænger sammen. En kommune kan derfor desværre opleve konkurser blandt sine private leverandører, selvom kommunen ikke selv har gennemført udbud på området.

KL har gennemført en rundspørge blandt de kommuner, der har oplevet konkurser blandt deres leverandører på det seneste. I flertallet af kommunerne var konkurserne sket, mens kommunen havde anvendt godkendelsesmodellen. Kun i tre af kommunerne var konkurserne sket i forbindelse med udbud (Se note).

Et udbud indebærer altid en eller anden form for konkurrence. Der kan være mere eller mindre fokus på den rene priskonkurrence, men selv når der primært konkurreres på kvaliteten, vil den virksomhed, der kan levere mest kvalitet for pengene, have en fordel. Udbud betyder således også, at de virksomheder, der leverer mindst kvalitet for pengene, skilles fra.

En del af et privat marked
Konkurser er en del af et privat marked, og det kan derfor ikke undgås, at der sker konkurser en gang imellem. Konkurserne er i sagens natur mere sandsynlige, når kundernes – i dette tilfælde kommunernes – behov skifter. Ændringen i behovet i retning af færre leverandører med andre faglige profiler er en del af forklaringen på det øgede antal konkurser i disse år. Den skærpede konkurrence er naturligvis også en del af forklaringen.

I mange kommuner har man håndteret konkurserne uden væsentlige problemer. Ofte leverer de private leverandører kun en lille andel af den personlige pleje, og kommunen – eller en anden privat leverandør – kan derfor forholdsvis let overtage de borgere, som den konkursramte leverandør har leveret hjælp til. I nogle kommuner leverer private leverandører en betragtelig andel af den praktiske hjælp. Men den praktiske hjælp – primært rengøring – består af færre timer til den enkelte borger, og har ikke samme akutte karakter, som den personlige pleje kan have. Når en enkelt – ofte mindre – leverandør af praktisk hjælp går konkurs, er overtagelsen af de pågældende borgere derfor også til at håndtere.

Men naturligvis er konkurser blandt eksisterende leverandører en udfordring i enhver kommunal organisation, særligt hvis det omfatter levering af personlig pleje til mange borgere, og hvis konkursen indtræffer uden varsel.

Mere kvalificeret samarbejde
Konkurserne blandt leverandører af hjemmehjælp hænger sammen med den øgede brug af udbud på området. Men udbud er en god måde at kvalificere samarbejdet med private leverandører på området. Det viser Ankestyrelsens analyse fra november 2015 af kommunernes anvendelse af det frie valg efter 1. april 2013. De udfordringer, som konkurserne giver, skal derfor ikke håndteres ved at begrænse brugen af udbud.

Udbud kan tværtimod være vejen til at forebygge og håndtere konkurser blandt leverandører, som ellers kan bidrage til udviklingen af området. Gennem udbud kan kommunerne stille krav til sine leverandører, der sikrer, at man indgår kontrakter med virksomheder med en sund økonomi. Udbuddet kan også bruges til at etablere et åbent og dialogbaseret samarbejde, der både har fokus på udvikling og kan reagere på tidlige tegn på konkurs. KL har opstillet en række redskaber, der kan anvendes i forbindelse med udbud.

Som konkursreglerne er i dag, er der desuden en risiko for, at kommunen kommer til at hæfte for eventuel løn, som medarbejdere har til gode hos den konkursramte virksomhed. Kommunen skal derfor være opmærksom på sådanne eventuelle forpligtelser, hvis den både overtager borgere og den konkursramte leverandørers medarbejdere.

Kommunernes anvendelse af det frie valg
Ankestyrelsen har undersøgt, hvordan kommunerne tilrettelægger borgernes frie valg på hjemmehjælpsområdet efter lovændringen pr. 1. april 2013. Undersøgelsen viser blandt andet, at:

  • Fire ud af ti kommuner har tilvejebragt frit valg på en anden måde efter 1. april 2013
  • Godt en tredjedel af kommunerne har anvendt de nye muligheder i de ændrede regler
  • Flere kommuner har taget initiativ til eller overvejer at anvende udbud i fremtiden
  • Kommunerne, der gennemfører udbud, ønsker færre leverandører, at holde timeprisen nede, sikre kontinuitet ift. de medarbejdere der kommer hos borgerne og mere kvalificerede leverandører.
  • Det er særligt de kommuner, der har anvendt udbud, der oplever øget kvalitet i hjemmehjælpen.
  • Ankestyrelsen (2015), ”Undersøgelse af kommunernes anvendelse af det frie valg efter 1. april 2013”

Redskaber til at forbygge og håndtere konkurser: 

  1. Kommuniker tydeligt om de konkrete vilkår i udbuddet
  2. Stil krav til virksomhedernes økonomiske formåen
  3. Stil krav om, at den private leverandør kan fremvise en finansiel garanti (anfordringsgaranti).
  4. Forpligt leverandører til at indgå i en løbende, tæt dialog om leverandørens aktuelle drift
  5. Formuler en beredskabsplan til håndtering af en eventuel konkursKilde: www.kl.dk og www.udbudsportalen.dk, hvor anbefalingerne kan læses i sin helhed.