Konkurrencepræget dialog – Hvorfor og hvordan kan dialogformen bruges?

I nedenstående artikel bliver fordelene ved brugen af konkurrencepræget dialog gennemgået med udgangspunkt i eksempler, samt hvad man som ordregiver og rådgiver bør være opmærksom på i forbindelse med gennemførelse af processen.

Af Helle Lange og Ulla Beyer, Implement Consulting Group. Artiklen er publiceret den 19. april 2012

Konkurrencepræget dialog er en udbudsform, som gør det muligt at have dialog med prækvalificerede tilbudsgivere om udformning af løsningen, inden det endelige udbudsmateriale udarbejdes. Der er således tale om en slags kombination af begrænset udbud og udbud efter forhandling, hvor dialogen gennemføres inden men ikke efter tilbudsfristen.

Konkurrencepræget dialog blev indført med de nuværende udbudsdirektiver i 2004. Alligevel har anvendelsen været ret begrænset. De mest omtalte danske udbud gennemført som konkurrencepræget dialog er Rigsarkivet, ny tinglysningsret og to skattecentre, en skole på Langeland samt en motorvej i Sønderjylland. Derudover er dialogformen anvendt ved flere store IT-projekter.

En del af de projekter, hvor dialogformen er anvendt, har været Offentlig Private Partnerskaber (OPP) eller OPP-lignende konstruktioner, hvor der i Danmark er en praksis for at anvende konkurrencepræget dialog.

Erfaringerne med dialogformen viser, at der er en række fordele ved at indgå i dialog med markedet om løsningen. Man kan derfor med rimelighed diskutere, om ikke konkurrencepræget dialog burde benyttes noget oftere – også uden for OPP. En del af forklaringen på tilbageholdenheden kan være, at det er en kompleks udbudsform, som tager tid og koster penge. Manglende kendskab til og fortrolighed med udbudsformen er sikkert også en del af årsagen. Endelig er der i en proces med omfattende dialog med potentielle tilbudsgivere selv sagt større risiko for ordregiver for at begå ansvarspådragende fejl i forløbet.

Vi vil i det følgende på baggrund af konkrete erfaringer give vores bud på, hvornår konkurrencepræget dialog med fordel kan anvendes, og hvad man som ordregiver og rådgiver bør være opmærksom på i forbindelse med gennemførelse af processen.

Hvad skal der til for at anvende konkurrencepræget dialog?
Inden overvejelserne om for og imod konkurrencepræget dialog er det selvfølgelig en betingelse, at anskaffelsen opfylder kravene for at dialogformen kan anvendes. Efter udbudsdirektivet kan dialogformen kun anvendes i særligt komplekse kontrakter, hvor offentligt eller begrænset udbud ikke kan anvendes. En offentlig kontrakt anses for at være ”særligt kompleks”, når det ikke er muligt for ordregiver at præcisere de tekniske vilkår, eller hvor det ikke er muligt at præcisere de retlige og/eller de finansielle forhold i et givet projekt.

Udbudsdirektivet indeholder ikke en positivliste over de situationer, hvor dialogformen kan anvendes. Det må derfor bero på en konkret vurdering. Hér vil vi hævde det standpunkt, at barren ikke ligger urimeligt højt i forhold til at kunne anvende den konkurrenceprægede dialog, men at det også handler om at kunne argumentere godt nok for sit skøn om projektets særlige kompleksitet og hvorfor de mere gængse udbudsformer ikke kan anvendes.

Overordnet set vurderer vi, at hvis der er større usikkerhed omkring centrale dele af udbudsgrundlaget, eller der er risiko for, at markedet ikke finder opgaven kommercielt interessant, så er det muligt at anvende konkurrencepræget dialog.

Det er derimod ikke tilstrækkeligt, at ordregiver har strammet kravene så meget, at business casen for de potentielle leverandører forsvinder. Eller at ordregiver ikke har tilstrækkelige kompetencer til at udforme kravene. Der skal foreligge en fagligt velkvalificeret vurdering af, at kravene til anskaffelsen reelt ikke kan sammensættes, så det er tilstrækkelig interessant for markedet, uden at der sker en forudgående dialog med markedsaktørerne.

Eksempel 1: Fremtidig udbudsmodel for havvindmølleparker
Da Klima- og Energiministeriet udbød koncessionen på Anholt Havvindmøllepark var der kun én byder, der fandt det interessant nok til at afgive tilbud. Dette medførte grundige overvejelser hos ministeriet om konkurrencesituationen og et ønske om fremadrettet at sikre, at flere ville finde det interessant at byde.
På baggrund heraf blev der udarbejdet en model for fremtidige udbud af danske havvindmølleparker. Tildeling af koncessioner er ikke omfattet af udbudsreglerne. Det vil derfor være muligt at kombinere elementer fra flere forskellige udbudsprocesser. Den model, der blev valgt, omfattede væsentlig mere dialog med markedet undervejs i udbudsprocessen med henblik på at sikre mere markedskonforme krav og en bedre konkurrencesituation.

Usikkerhed i forhold til opgaven kan relatere sig både til selve den tekniske løsning og hvad markedet reelt er i stand til at tilbyde. Dette kan fx være tilfældet i udviklingsprojekter, hvor der endnu ikke findes en løsning på markedet, eller hvor løsningen kan udformes på en række forskellige måder. Ved udbud af lønadministrationen i Århus Kommune blev konkurrencepræget dialog valgt, fordi udbuddet både omfattede lønadministration, ny it-systemer og efterfølgende omlægning af arbejdsprocesserne. Desuden var det oprindelig tænkt, at der skulle indgås en bestemt typepartnerskab med leverandøren. Dialogprocessen medførte imidlertid, at det viste sig mere hensigtsmæssigt at indgå i en mindre forpligtende partnerskabskonstruktion.

Anvendelse af konkurrencepræget dialog i OPP
I de hidtil gennemførte danske OPP-projekter har konkurrencepræget dialog været brugt i stort set alle tilfælde. I forbindelse med OPP- eller OPP-lignende projekter vil der ofte være stor usikkerhed i forhold til den økonomiske og finansielle del af projektet, herunder pris- og betalingsmodel, risikofordeling, garantiforpligtelser, ejerskabskonstruktion og forsikringer etc. I den forbindelse har finanskrisen givet særlige udfordringer: Typisk vil en OPP-operatør skulle finde en finansiel samarbejdspartner, og det har været vanskeligt for offentlige ordregivere på forhånd at beregne de finansielle investorers risikovillighed. I sådanne situationer er en dialog med markedet endnu mere vigtig.

Flere af de danske OPP-projekter har taget form af OPP-lignende konstruktioner – ofte refereret til som ”OPP Light” eller andet, fx DBFO (Design-Build-Finance-Operate). Det er dog ikke nødvendigvis den eksakte konstruktion af projektet, men mere den konkrete kompleksitet, der er afgørende for, om konkurrencepræget dialog kan anvendes.

Eksempel 2: Motorvejen Kliplev-Sønderbog
Den ny motorvej fra E45 ved Kliplev til Sønderborg blev vurderet som egnet til OPP. Der var dog fra statslig side ikke ønske om, at en kommende OPP-operatør også skulle eje motorvejen i kontraktperioden. Der blev derfor lavet en ”OPP light”-konstruktion, hvor anlægget overdrages til staten allerede ved ibrugtagning, hvorefter OPP-selskabet udfører service og vedligehold i den resterende kontraktperiode på 26 år.Det springende punkt i dialogfasen var ikke uventet den finansielle model. Desuden brød finanskrisen brød ud i lys lue midt i dialogprocessen, som løb fra årsskiftet 2008-2009 og indtil september 2009. Den finansieringsmodel, der fremgik af det første udkast til udbudsmateriale, særligt den indbyggede garantistillelse, viste sig at være uspiselig for de finansierende parter. Finansieringsmodellen og særligt sammensætningen af de forskellige garantier i projektforløbet blev derfor ændret radikalt i dialogprocessen. Ændringen betød, at 3 ud af de 4 konsortier, der havde deltaget i dialogfasen, faktisk endte med at afgive tilbud.

Hvad skal man være opmærksom på, hvis man vil anvende konkurrencepræget dialog
Grundlæggende er det vores opfattelse, at dialogprocessen giver ordregiver en bedre mulighed for at ramme rigtigt med udbudsmaterialet – primært i forhold til hvordan egne behov bedst kombineres med hvad markedet kan og vil levere. Det øger sandsynligheden for at få – flere – relevante tilbud til en pris, som ordregiver er villig til at betale. Dialogprocessen giver endvidere mulighed for, at trykprøve konkrete løsningsforslag, som ordregiver har udformet i sit udkast til udbudsmateriale. Desuden kan forslag til alternative løsninger udarbejdes i fællesskab. Der er derfor større sikkerhed for, at tilbudsgiverne fokuserer på de forhold, som ordregiver finder vigtigst, og at parterne forstår hinanden.

En indvending i forhold til dialogprocessen har været, at der kan ske en ensretning af de prækvalificerede virksomheders løsninger, sådan at pris reelt bliver det eneste differentierende parameter. Vores erfaringer fra gennemførte projekter er dog, at netop efter omfattende dialogforløb er stor forskel på de løsninger, som tilbudsgiverne byder ind med. Det bliver nemlig også muligt at gøre udbudsmaterialet rummeligt i forhold til forskellige løsninger.

Der er stadigvæk ret få danske erfaringer med anvendelse af konkurrencepræget dialog i praksis. Derfor vil en gennemprøvet proces som begrænset udbud tit blive foretrukket under henvisning til risikoen for at begå fodfejl. Og en lang proces med omfattende dialog med mange aktører vil alt andet lige indebærer større omkostninger og  en større risiko for, at der bliver begået fejl. – Fx kan det være svært at styre, at alle tilbudsgivere, som deltager i dialogprocessen løbende får adgang til samme faktuelle oplysninger, når mange oplysninger udveksles mundtligt på dialogmøderne.

Et alternativ til konkurrencepræget dialog er  at gennemføre en  dialog proces inden udbuddet sættes i gang – altså at drøfte projektet offentligt med markedet inden den formelle udbudsproces sættes i gang. Fx i form af høringer på baggrund af et udkast til koncept, som ikke bare skal indeholde tekniske forslag, men også finansiering og business case. Møder og annoncering mv. vil også være mulige værktøjer. Mulighederne er mange, bare man holder sig ligebehandlingsprincippet og gennemsigtighedsprincippet for øje. Og måske vil en sådan indledende dialog give ordregiver tilstrækkeligt mange oplysninger til, at der efterfølgende ”bare” kan gennemføres et almindeligt begrænset udbud af opgaven.

Konkurrencepræget dialog kan være en noget tung og tidskrævende proces. Dette spiller dårligt sammen med, at der ofte i offentlige anskaffelsesprojekter fra politisk niveau fastsat en deadline for ibrugtagning og/eller er afsat begrænsede ressourcer til selve indkøbsprocessen. For at gøre det praktisk muligt at anvende konkurrencepræget dialog bør der allerede meget tidligt i den politiske beslutningsproces være fokus på mulige udbudsformer.

Ud over tid kræver dialogprocessen også, at ordregiver er villig til at afse ressourcer til at deltage dels i selve møderækken, dels i analyser og forberedende arbejde mellem dialogmøderne.

Både tids- og ressourcemæssige hensyn samt hensynet til at få det optimale ud af dialogmøderne kræver derfor en stram styring af dialogprocessen.

Eksempel 3: Udbud af lønadministration i Århus Kommune
Til et udbud af lønadministration, herunder både IT-løsninger, administration og ændring af arbejdsprocesser, i Århus Kommune blev det besluttet at gennemføre konkurrencepræget dialog.
Det var et projekt, der involverede rigtig mange interessenter og krævede mange beslutninger undervejs. Samtidig var den tid, der var afsat til dialogfasen, ret begrænset. For at styre den samlede proces, herunder både tid, emner til drøftelse på de enkelte dialogmøder, interne beslutningsprocesser i kommunen samt allokering af de enkelte ressourcer undervejs i processen blev der udarbejdet en detaljeret drejebog for dialogfasen.
Drejebogen var kernen i dialogfasen og sikrede en struktureret proces. Drejebogen blev suppleret af interne møder for at holde kursen og overholde reglerne. Indholdet blev også delt med tilbudsgiverne. Desuden blev der etableret et sekretariat, som fungerede som støtte under hele processen, også for den enkelte deltager i form af bla. coaching. Al kommunikation med dialogdeltagerne foregik gennem sekretariatet for at sikre ligebehandling.

Det har været almindeligt at betale et mindre beløb til tilbudsgiverne for at deltage i dialogprocessen. Dette har været medvirkende til at sikre, at tilbudsgiverne afsætter de nødvendige ressourcer til processen. Det kan fx foregå sådan, at deltagerne bliver honoreret pr. dialogrunde samt for endeligt afgivet tilbud. I Kliplev-Sønderborg-projektet beløb det sig til i størrelsesordenen sammenlagt 1 mio. kr. pr. tilbudsgiver, men der var også tale om et projekt til samlet set knap 2 mia. kr.

Omkostningsniveauet ved konkurrencepræget dialog sammenholdt med mere traditionelle udbudsformer gør, at dialogformen kun bør anvendes i projekter af en vis økonomisk størrelse.

På den anden side er det vores klare vurdering , at ressourcerne brugt på dialog hurtigt bliver mere end opvejet af de fordele, dialogen giver i form af mere konkurrence, mere innovation samt nogle løsninger, som markedet faktisk kan levere.