Godt forarbejde en fordel med OPP

Man skal bruge god tid på at formulere en præcis finansierings- og samarbejdsmodel, når man søsætter et OPP-projekt, men heller ikke gøre samarbejdsformen mere kompliceret end den er, lyder det fra Skanderborg Kommune, der er i gang med at opføre en dagsinstitution som et Offentligt Privat Samarbejde.

Af Trine Beckett og Annemette Schultz Jørgensen, SistersInk. Artiklen er publiceret den 9. maj 2011.

”For os har det vigtigste været at finde en samarbejdsmodel, hvor vi bliver ved med at gøre det, som vi ved, vi selv er bedst til, og hvor vi omvendt også lader entreprenøren bruge sine spidskompetencer bedst muligt. Og der har vi forsøgt at lægge snitfladen for vores første OPP,” lyder det fra Henning Haahr Pedersen, der er direktør i Skanderborg Kommune, som netop har sat den bindende underskrift for et samarbejde med en bygherre om opførelsen af en daginstitution i kommunens første OPP-projekt.

Kommunen tog beslutningen om at gennemføre det første OPP-udbud i 2010. På det tidspunkt stod man for at skulle nedlægge tre ældre daginstitutioner, og opføre en helt ny. Og derfor var der pludselig en kærkommen lejlighed til at afprøve en helt ny udbudsform.

”Vi har i Skanderborg Kommune længe talt om, at vi gerne ville afprøve OPP, som en ny finansieringsmulighed af større anlægsprojekter. Og da vi så stod og skulle opføre en helt ny daginstitution, fordi tre af vores institutioner var utidssvarende, viste der sig pludselig en god anledning til at afprøve projektformen i lille skala,” fortæller Henning Haahr.

OPP giver totaløkonomiske fordele
Han ser det langsigtede totaløkonomiske perspektiv, som den store fordel ved OPP-projektformen, og det var netop den, man i Skanderborg gerne ville forsøge at afprøve på kommunens erhvervsudvikling.

”Jeg ser styrken i OPP-projektformen ved, at man kan få bygherren til at tænke et totaløkonomisk perspektiv ind i opførelsen af en bygning. For her skal han ikke bare projektere og opføre bygningen. Han skal også være ejer og driftsherre i en lang periode bagefter,” siger han og forklarer, at det perspektiv netop giver bygherren et større incitament til at tænke mere langsigtet.

”Ved et klassisk offentligt udbud, vil bygherren have et incitament til at opføre bygningen så billigt som muligt, og ikke nødvendigvis føle ansvar for om de materialer man bruger, kan holde i 30 år. I et OPP har bygherren også ansvaret for vedligehold og derfor en stor interesse i at finde nogle materialer, der er holdbare. For holder materialerne ikke, hænger han selv på den,” siger Henning Haahr og uddyber, at en anden afgørende faktor for den langsigtede ansvarsfølelse er, at bygherre, også bliver fremtidig udlejer af bygningen, og derfor under opførelsen skal tænke på sit fremtidige samarbejde med brugerne af huset. Hvilket igen øger incitamentet til at opføre en velfungerende bygning i bæredygtige og gode materialer, så brugerne er tilfredse.

Brug rigeligt ressourcer i starten
Henning Haahr oplever, at en afgørende faktor for at få igangsat et OPP-projekt på en vellykket måde, handler om, at man som kommune gør et grundigt forarbejde, så man får lagt sig helt fast på den præcise samarbejds- og finansieringsmodel.

”Selvom det måske ved et OPP er nemt at gennemskue, at rollerne mellem bestiller og udfører nu er anderledes end ved traditionelle udbud, siger vores foreløbige erfaringer alligevel, at det er fornuftigt at bruge grundige indledende manøvrer på at afklare, hvor man som kommune gerne vil lægge den præcise snitflade i ansvars- og risikofordelingen. Og herunder også bruge tilstrækkeligt med ressourcer på indledningsvist at afklare, hvad det er for krav, man skal stille til bygherren,” siger han

For at blive så præcis som mulig i sine krav til den kommende daginstitution, inviterede man i Skanderborg Kommune derfor tidligt brugerne, og altså ledere og medarbejdere, til dialog om den nye institution.

Ny mulighed for tæt brugerinddragelse
”Med opførelsen af en helt ny bygning, var der jo nu en mulighed for, at man rent faktisk kunne indarbejde de pædagogiske principper i den måde bygningen opføres på. Derfor gik vi tidligt i dialog med brugerne, så vi sammen kunne formulere de krav, der skulle med i kravspecifikationen. På den måde er OPP en oplagt mulighed for tidlig og tæt brugerinddragelse, fordi kommunen og brugerne faktisk her har et langt større interessesammenfald overfor leverandøren end ved klassiske udbud. Og det tror jeg er en god idé at tænke ind fra starten,” siger han og fortæller, at Skanderborg Kommune derudover også tidligt i processen nedsatte et fagligt team af en række forskellige eksterne rådgivere bestående af både advokater, byggeteknikere og revisorer.

”Jeg oplever at en afgørende udfordring ved det at igangsætte et OPP, ikke mindst første gang, er overhovedet at opnå en forståelse for, hvad det er for en type projekt, man er ved at søsætte. For det er jo en projektform, der rummer forholdsvis tunge tekniske elementer, som man skal have styr på, hvis man ikke har arbejdet med det før. Selvom det er en stor udskrivning at hyre et professionelt team af rådgivere, så er det i mine øjne en klar investering, der hjælper til, at man som bestiller får tænkt nogle helt systematiske tanker om, hvad det er for en samarbejdsmodel og finansieringsmodel, man ønsker. For den skal jo holde i 30 år,” siger Henning Haahr og forklarer videre, at man efter dialogen med brugerne og hjælp fra rådgivere, dernæst udbød selve opgaven. Det gav anledning til i alt fire bud, dog med stor prisvariation.

”De to dyreste bud kom fra to af de aller største spillere på bygge- og anlægsområdet, men manglede begge i høj grad et blik for, at det her er et meget lille OPP-projekt. Derfor havde de begge meget høje transaktionsomkostninger, og var derfor alt for dyre. Vi var mest interesserede i at gå videre med de to laveste bud, som faktisk næsten kun lå på den halve pris, men som til gengæld ikke var konditionsmæssige. Derfor lavede vi et genudbud, hvor vi satte en øvre grænse for prisen. Det gav to gode og seriøse bud, som begge levede op til konditionerne, og den ene er vi nu endt med at indgå en aftale med,” fortæller Henning Haahr.

Konservativ opgavefordeling
Om den konkrete samarbejds- og finansieringsmodel fortæller Henning Haahr videre, at man i Skanderborg Kommune har lagt sig fast på en model, som han selv vil karakterisere som forholdsvis konservativ.

”Vi har haft den grundholdning, at hvis bygherren med denne opgave pludselig skulle varetage en række helt nye typer af opgaver, end blot det at opføre og drive bygningen, ville vi være bange for, at han ville have svært ved at prissætte sit tilbud på et realistisk niveau. Det kunne på den ene side føre til, at han ville sætte prisen alt for højt, og at vi dermed ville betale for dyrt. Men det kunne også betyde, at han satte prisen lavere, end hvad omkostningen reelt vil være, og at projektet dermed bliver en dårlig forretning for OPP-Leverandøren, hvilket kan resultere i diskussioner med Skanderborg Kommune, som bruger. Og ingen af de scenarier har vi nogen interesse i,” fortæller han.

Det har eksempelvis betydet, at kommunen selv har valgt at påtage sig udgiften til el, vand og varme. Desuden også at kommunen har taget rengøringsopgaven ud af driftsherrens opgaveportefølje. Og det for at sikre sig muligheden for, at rengøringspersonalet forbliver en integreret del af personalegruppen i daginstitutionen, som den har været hidtil.

”Da vi udbød opgaven, mente vi ikke, at rengøring umiddelbart var en naturlig del af opgaveporteføljen for de entreprenører, som vi kunne forestille os, ville byde. Desuden har vi i Skanderborg den tilgang til rengøringsområdet, at vi som udgangspunkt mener, at de, der gør rent i daginstitutionen, skal indgå som en integreret del af fællesskabet i organisationen. Dermed ikke sagt, at rengøring ikke kan blive genstand for udbud i Skanderborg Kommune, men i givet fald bliver det som et samlet udbud af rengøringen,” siger han.

OPP er ikke raketvidenskab
Henning Haahr erkender, at det måske nok i forarbejdet og rådgivningsbistand har været en stor udskrivning for kommunen at igangsætte dette OPP-projekt. Men er til gengæld heller ikke i tvivl om, at kommunens næste OPP vil kunne søsættes langt billigere, da man allerede nu har opbygget afgørende kompetencer, som man vil kunne trække på senere.

Han understreger derfor, at godt nok er forarbejdet afgørende, når man går i gang med et OPP, men samtidig også, at man ikke må fortabe sig i de tekniske detaljer ved den nye udbudsform. For så risikerer man at komplicere projektformen mere end nødvendigt.

”Jeg fornemmer, at der i mange kommuner kan være en vis tøven med at gå i gang med OPP-projekter, fordi det her er nyt og mere teknisk end tidligere udbudsformen. Men man skal bruge tiden i starten på at komme helt til bunds i risikofordelingen og dermed opgavefordelingen. Samtidig tror jeg, at man skal passe på ikke at overdrive det tekniske i OPP og dermed gøre det til raketvidenskab. For det er det ikke. Det er bare en ny måde at gøre tingene på,” slutter han