Erfaringer med udbud af hjemmepleje

Siden ændringerne af serviceloven i 2013 har et stigende antal kommuner valgt at udbyde hjemmeplejen. Udbuddene er gennemført efter forskellige modeller og resultaterne har været forskellige. Artiklen samler op på nogle af de erfaringer, som kommunerne har gjort sig indtil nu.

Artiklen er publiceret af Udbudsportalen, oktober 2014.

Introduktion
Personlig pleje og praktisk hjælp til borgere, der bor i eget hjem, er kendetegnet ved, at borgerne har et frit valg af leverandør. Det frie valg indebærer, at borgeren skal kunne vælge mellem minimum 2 leverandører. Kommunen kan være den ene, mens den/de øvrige vil være private virksomheder.

Ser man et år tilbage, tilvejebragte 97 ud af 98 kommuner det frie valg via en godkendelsesmodel, hvor kommunen godkender og indgår kontrakt med leverandører, der opfylder de af kommunen fastsatte kvalitets- og priskrav. Godkendelsesmodellen indebærer, at der ikke er konkurrence om timeprisen.

Serviceloven blev ændret den 1. april 2013. Med ændringerne blev en række begrænsninger for, hvordan kommunerne kan tilvejebringe det frie valg fjernet, og kommunerne har bl.a. fået bedre mulighed for at udbyde området. Siden lovændringerne har en række kommuner valgt at udbyde hjemmeplejen. Kommunerne har relativt frie rammer for at tilrettelægge udbuddet, da hjemmepleje er defineret som en bilag IIB-ydelse, der ikke er omfattet af EU-udbudspligt eller af tilbudslovens regler.

Flere hensyn skal imidlertid forenes i et udbud på fritvalgsområdet, hvilket kan gøre det kompliceret. På den ene side skal kommunen sikre, at borgerne frit kan vælge mellem et antal professionelle leverandører med fokus på kvalitet. På den anden side vil man som kommune typisk også gerne høste effektiviseringsgevinster og stordriftsfordele. Og for det tredje er stabilitet et væsentligt hensyn, så borgerne ikke unødigt skal tvinges til at skifte leverandør.

Udbud efter flere forskellige modeller
De kommuner, der har udbudt hjemmeplejen, har typisk valgt at beholde den kommunale leverandør, og så gennem udbuddet finde 1-4 private leverandører derudover.

Kommunerne har gennemført udbuddene efter forskellige modeller. Nogle kommuner har valgt at finde 1 vinder via udbuddet, og efterfølgende tilbudt et nærmere fastsat antal af de øvrige tilbudsgivere at levere på samme vilkår. Denne model har bl.a. Kolding Kommune benyttet. Kolding Kommune udbød i efteråret 2013 hjemmeplejen, og indgik på baggrund af udbuddet kontrakt med leverandøren, der havde givet det billigste tilbud. Kommunen ønskede op til fire leverandører ud over den kommunale hjemmepleje og tilbød derfor de tre næstlavest bydende firmaer at levere hjemmepleje til det vindende firmas tilbudspris. På den måde indgik kommunen kontrakt med fire leverandører. To af de fire leverandører har efterfølgende måtte lukke forretningen. I efteråret 2014 har Kolding Kommune derfor valgt at opsige kontrakten med de to tilbageværende leverandører med henblik på at gennemføre et nyt udbud.

En anden model er, at kommunen via udbuddet finder en (eller flere) leverandør(er), som leverer til den pris, de har budt ind med hver især. Denne model har bl.a. Vejle, Esbjerg og Hillerød Kommune brugt i forbindelse med udbud af hjemmeplejen i 2013/2014. Johannes Bo Nielsen, udviklingskonsulent i Hillerød Kommune fortæller, at de anså det som mest hensigtsmæssigt, at leverandørerne bød ind med hver deres priser, idet leverandørerne også skulle byde ind på, hvordan de ville håndtere forskellige kvalitative kriterier. Hillerød Kommune har indgået kontrakt med 2 leverandører, der fra 1. oktober 2014 skal levere hjemmepleje sammen med kommunen.

Også Struer Kommune har valgt to leverandører efter en udbudsrunde i foråret 2014. Marianne Lisbjerg, økonomikonsulent i Struer Kommune fortæller, at det oprindeligt var kommunens hensigt alene at vælge én privat leverandør via udbuddet, der skulle levere sammen med kommunen, for derved at give den private leverandør udsigt til en større volumen. Men af hensyn til forsyningssikkerheden og for at øge borgernes valgmuligheder besluttede kommunen at vælge to private leverandører og kommunens hjemmepleje.

I Hillerød Kommune var antallet af leverandører også til nærmere drøftelse. Johannes Bo Nielsen fortæller, at valget af to private leverandører var en afvejning af at skabe volumen og et tættere samarbejde med færre leverandører samtidig med at sikre borgerne et frit valg mellem to leverandører.

Konkurrence om pris og kvalitet
Det er forskelligt, hvilke parametre kommunerne har inddraget i konkurrencen. Størstedelen har både inddraget pris og kvalitet. Hillerød Kommune valgte en model, hvor pris og kvalitet vægtede 50/50. Kommunen opstillede otte kvalitative kriterier, der bl.a. vedrørte leverandørernes tilgang til hverdagsrehabilitering, samarbejde og udvikling, egenkontrol og krav til personale.  Johannes Bo Nielsen fortæller, at kriterierne bl.a. blev fastsat ud fra, hvad kommunen tidligere havde været bekymret for (fx håndtering af egenkontrol og krav til personale), sammenholdt med leverandørens forslag til den fremtidige udvikling og samarbejde. Som en del af konkurrencen skulle leverandøren fx byde ind med en model for et udviklingssamarbejde. Konkurrenceparameteret var koblet sammen med et krav om, at leverandørerne skulle afsætte 20 timer pr. år til at drøfte og implementere konkrete udviklingstiltag.

I Struer Kommune skulle leverandørerne alene konkurrere på de kvalitative kriterier. Timeprisen på de enkelte ydelser blev fastsat af kommunen. Marianne Lisbjerg fortæller, at prisen blev fastsat med baggrund i en vurdering af, hvor markedsprisen for personlig pleje og praktisk hjælp ligger i Struer Kommune. Denne vurdering blev blandt andet foretaget med baggrund i en opdateret potentialeafklaring udarbejdet af Udbudsportalen, fritvalgs-prisen i de omkringliggende kommuner og egne beregninger. Fire leverandører gav tilbud på opgaven.

Kommunens nuværende timepriser er relativt høje, og der leveres forholdsvis mange timer af privat leverandør. Der forventes en årlig besparelse på 1,7 mio. kr.

Johannes Bo Nielsen og Marianne Lisbjerg er enige om nødvendigheden i at overveje hvilke konkurrenceparametre, der er relevante, og at det er parametre, som ordregiver kan holde leverandørerne op på i kontraktperioden – altså at det ikke bliver tom snak. Marianne Lisbjerg nævner, at det for Struer Kommune er væsentligt, at leverandørerne er villige til at indgå i udvikling og rehabilitering på lige fod med den kommunale leverandør, og at det derfor indgik i evalueringen.

Johannes Bo Nielsen forklarer, at det er vigtigt at have en vision med udbuddet, så man kan styre det i en bestemt retning og få fastsat konkurrenceparametre, der sikrer, at der vælges leverandører, der passer til visionen. En læring, som han vil tage med sig videre er, at tænke processen igennem og få forklaret tydeligt, hvad leverandørerne skal beskrive og hvad de bliver evalueret på. Ellers bliver evalueringen af tilbuddene vanskelig og ugennemsigtig.

Begge anbefaler de brug af tilbudslister/skabeloner for at sikre, at leverandørerne udfyldte det der er krævet. Dette navnlig, da leverandørmarkedet er præget af mindre spillere, der ikke nødvendigvis er vant til at udarbejde tilbud.

I andre kommuner har prisen været eneste konkurrenceparameter. En ren priskonkurrence er dog ikke ensbetydende med, at kommunen ikke har fokus på kvalitet. På ældreområdet er opgaveløsningen nøje beskrevet i de politisk vedtagne kvalitetsstandarder, som gælder for såvel den kommunale som private leverandør. Hvis kommunen ikke ønsker, at leverandørerne skal afgive tilbud på løsninger, der går ud over dette, giver det god mening, at man alene beder om en pris på opgaven. Kvalitetsstandarderne kan suppleres med arbejdsgangsbeskrivelser, øvrige retningslinjer for opgaveudførelsen og krav til overholdelse af arbejdsmiljølovgivning mv. I forbindelse med udbuddet, kan kommunen så stille krav om, at leverandøren skal levere den samme kvalitet og service, som den kommunale hjemmepleje – sådan som det kendes fra godkendelsesordningen. Prisen bliver dermed eneste konkurrenceparameter.

Hvorfor sende opgaverne i udbud?
Spørger man kommunerne kan der være flere formål med at udbyde hjemmeplejen. Et ønske om færre professionelle leverandører og en mere sammenhængende pleje kan være et mål, eller at kommunen vil bruge udbuddet til at sætte større fokus på fx samarbejde og udvikling med de private leverandører. Et typisk formål er også at teste markedet og finde den pris, som markedet er i stand til at løse opgaven til. Dette gælder navnlig, hvis kommunen oplever, at de kommuner, den normalt sammenligner sig med, har lavere timerpriser.

Johannes Bo Nielsen fra Hillerød Kommune fortæller, at et tættere samarbejde med færre leverandører sammenholdt med et ønske om at markedsteste priserne var den primære årsag til deres udbud. Kommunen havde forud for udbuddet 12 godkendte leverandører til personlig pleje og praktisk hjælp.

Flere kommuner har oplevet en omkostningsreduktion i timepriserne efter et udbud. I Hillerød Kommune bød leverandørerne også ind med priser under kommunens nuværende pris. Hvilken besparelse der kommer ud af udbuddet ved kommunen først, når borgerne har foretaget valg af leverandør og fordelingen af timer kendes. Kolding Kommune oplevede ligeledes en reduktion i timepriserne og har budgetteret med en årlig besparelse på 5,4 mio. kr. i 2014.

Omvendt oplevede Esbjerg Kommune i forbindelse med udbud af hjemmepleje i 2014, at flere af de indkomne tilbud lå over kommunens timepris. Der var derfor risiko for øgede udgifterne til hjemmeplejen, hvis kommunen valgte 2 leverandører, som det var hensigten. Esbjerg Kommune valgte på den baggrund at annullere udbuddet og indgå kontrakt med 1 leverandør (1).

Erfaringerne indtil nu viser altså, at det er forskelligt, i hvilket omfang timepriserne kan nedbringes. Faktorer som geografi, kørselsafstande, nuværende timepris mv. spiller ind. Herudover er opgavens volumen og indhold i øvrigt afgørende faktorer for, hvorvidt opgaven er attraktiv at byde på for leverandørerne. Skal leverandørerne fx byde ind på pleje om natten kræver det, at nattetimerne reelt har en volumen, der gør det rentabelt at opretholde et beredskab om natten.

Inddragelse af markedet
Flere kommuner har haft gode erfaringer med at inddrage markedet både før og under udbudsprocessen. Hillerød Kommune inviterede inden udbuddet leverandørerne til et orienteringsmøde. Johannes Bo Nielsen forklarer, at formålet med mødet dels var at orientere leverandørerne om det forestående udbud, og dels at give leverandørerne mulighed for at komme med input til udbudsprocessen.

Flere kommuner har også benyttet sig af muligheden for at tage en dialog med leverandørerne om deres tilbud. I Hillerød Kommune blev de prækvalificerede tilbudsgivere bedt om at indlevere et udkast til tilbud, som der blev holdt et møde om. Johannes Bo Nielsen fortæller, at de brugte dialogmøderne til at kvalificere tilbuddene, så leverandørerne blev mere skarpe på kommunens ønsker og behov. Han mener, at det lykkedes at få skabt en mere personlig proces samtidig med, at der var fokus på ikke at forskelsbehandle tilbudsgiverne. På dialogmøderne blev alene de kvalitative kriterier drøftet – og ikke pris. Leverandørerne havde efterfølgende mulighed for at justere i deres tilbud, hvorefter det endelige tilbud indgik i evalueringen.

Afsluttende bemærkninger
Reglerne på området er stadig forholdsvis nye, og både kommuner og leverandører skal vænne sig til de nye muligheder. Aktuelt ses der forskellige modeller for udbuddet og markedet er i bevægelse. Eksisterende leverandører oplever at blive presset af nye spillere. Og flere kommuner ønsker mere effektive og professionelle leverandører.

Opsummerende er erfaringerne fra nogle af de kommuner, der har udbudt hjemmeplejen:  

  • Afklar hvad det primære formål er med udbuddet og hvad der er realistisk, navnlig i forhold til en forventet effektiviseringsgevinst.
  • Overvej antallet af leverandører, og hvad der gør opgaven attraktiv at byde på. Jo flere leverandører der skal dele opgaven, jo færre timer har leverandøren i udsigt. Omvendt sikrer flere leverandører at borgeren har flere valgmuligheder samt at det frie valg sikres, hvis en leverandør fx går konkurs.
  • Vær omhyggelig med at formulere de kvalitative konkurrenceparametre, så de vedrører forhold, der reelt er væsentlige for kommunen, og så leverandøren kan holdes op på den tilbudte løsning i kontraktperioden.
  • Dialog med markedet forud for og under udbuddet kan være givtigt for at få markedets input og kvalificere tilbuddene.
  • Brug tilbudslister – mange leverandører har måske aldrig skulle udarbejde et konkret tilbud før.

Mere information
Ministeriet for børn, ligestilling, integration og sociale forhold udgav ultimo april 2014 en ny vejledning om konkurrenceudsættelse af hjemmeplejen. Vejledningen kan findes på  www.udbudsportalen.dk.

Udbudsportalen kan også tilbyde bistand til gennemførelse af udbud, afklaring af potentiale mv. Kontakt udbudsportalen på 33 70 33 70 eller post@udbudsportalen.dk.